İdare Hukuku Ders Notları 2. Bölüm

İdare hukukunun bazı temel kavram, kurum ve kuralları bizzat anayasa tarafından düzenlenmiştir. Anayasada birçok kamu kurum ve kuruluşuna, idarî yargının organlarının gerek kuruluşuna, gerekse
işleyişine ilişkin çok sayıda hüküm vardır. Bu hükümlerin hepsi idare hukukunu doğrudan doğruya etkiler. Bu hükümler nedeniyle “idare hukukunun anayasal temellere sahip olduğu söylenebilir.

 Laiklik ilkesi anayasal bir kavram olarak iki anlamı bünyesinde barındırır. Bunlar, din ve vicdan hürriyeti ile din işlerinin devlet işlerinden soyutlanması şeklinde anlaşılmalıdır.

 Din hürriyeti, herkesin dilediği inanç ve kanaate sahip olabileceğini ifade eder. Bu ilke, aynı zamanda dini inanca sahip olmama hürriyetini de içerir.
Vicdan Hürriyeti, herkesin dilediği dini benimsemesi iken; ibadet hürriyeti, kişinin inandığı dinin gerektirdiği ibadet, ayin ve törenleri serbestçe yapabilmesidir.

Anayasa uyarınca, laiklik ilkesinizedelemeden, kişiler arasında dayanışmayı amaç edinerek Diyanet İşleri Başkanlığı oluşturulmuştur. Diyanet İşleri Başkanlığı, laiklik ilkesi doğrultusunda, bütün siyasi görüş ve düşüncelerin dışında kalarak ve milletçe dayanışma ve bütünleşmeyi amaç edinerek özel kanunda gösterilen görevleri yerine getirir.

İlk kez 1961 Anayasasında düzenlenen Diyanet İşleri Başkanlığı, Anayasal bir kuruluştur ve Başbakanlığa bağlıdır. Kamu tüzel kişiliği bulunmayan Diyanet İşleri Başkanlığı yönetmelik çıkarma yetkisine
sahip değildir.

Sosyal devlet, sosyal barışı ve sosyal adaleti sağlamak amacıyla devletin sosyal ve ekonomik hayata aktif müdahalesini gerekli gören bir kavramı ifade eder. Sosyal devlet, devletin sosyal ve ekonomik hayata müdahalesi yoluyla sınıf çatışmalarını yumuşatan ve milli bütünleşmeyi sağlamaya çalışan bir devlet anlayışıdır.

Etkin siyasal makamların seçimle belirlendiği, seçimlerin düzenli aralıklarla tekrarlandığı, birden fazla siyasi partinin seçimlere katıldığı, muhalefetin de iktidar olma şansına sahip olduğu, genel oy ilkesini esas alan ve vatandaşların temel kamu haklarının anayasal güvence altında olduğu modeldir.

Eşitlik ilkesi, bu ilkeden yararlananlar açısından bir temel hak olarak eşit muamele görmek ve ayrım
gözetilmemesi anlamına gelmektedir. Eşitlik devlet organları ve idare makamları açısından da anayasal bir buyruk olarak devlet yönetimine egemen bir ilkedir.

Birtakım yurttaşların başka kurallara bağlı tutulmaları haklı bir nedene dayanmakta ise böyle bir durumda kanun önünde eşitlik ilkesine uyulmadığından söz edilemez. 2010 Anayasa değişikliği ile birlikte,
“Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı sayılmaz” hükmü anayasaya eklemiştir.

Hukuk devleti kavramından önce üç devlet anlayışından söz etmek gerekir.

a.Mülk- Devlet Teorisi: Devlet, kralın kişisel mülkü olarak kabul edilmektedir. Özellikle feodal sistemde kral, ülkenin en büyük toprak sahibi durumundaydı. Kralın ülke üzerindeki yetkisi, mülkiyet hakkına benzetiliyordu. Keza kralın dışındaki yöneticiler olan feodal beylerin yetkileri de, esas itibarıyla sahip oldukları toprak mülkiyetinden kaynaklanıyordu. Bu sistemde kamu gücüne sahip olanların (kralın ve feodal beylerin) bu yetkileri onların şahsî malı olarak görülüyordu. Kralı sınırlayacak bir hukuk normu bulunmamaktadır.

b.Polis devleti: 17. ve 18. yüzyılda Almanya’da ortaya çıkmıştır. Polis devleti, kamunun refahı için her türlü önlemi alabilen, yönetilenlere karşı hukuk kurallarıyla bağlı olmayan devlettir. Polis devleti anlayışında devlet hukuka bağlı olmadığına göre, devletin eylem ve işlemlerinin yargı tarafından denetlenmesi de söz konusu değildir.

Polis devleti, işlemlerinde hukuka uygun davranmadığı gibi, vatandaşlarına verdiği zararları da tazmin etmez.

c.Hazine Kuramı: Polis Devletinde, daha sonraları özellikle yargı içtihatları ile bazı hukuki güvenceler sağlanması yoluna gidilmiştir. Almanya’da ortaya çıkan hazine teorisi ile idarenin faaliyetlerinden hakları ihlal edilenler yargısal yoldan mali karşılık elde etme imkanı elde etmişlerdir. Polis devletinden farklı olarak, en azından vatandaşlarına verdiği zararları tazmin eder. Hazine kuramının özellikleri şunlardır:

–  İşlemlerinde hukuka uygun davranmayan, fakat verdiği zararları tazmin eden devlettir.

–  Hazine ile devlet iki ayrı tüzel kişiliktir.

–  Hazine özel hukuka tabidir ve davalar hazine aleyhine açılır.

Hukuk devleti ilkesi Almanya’da ortaya çıkmış, Fransa’da geliştirilmiştir. Hukuk devleti yönetilenlere karşı hukuk kurallarıyla bağlı olan devlettir. Hukuk devleti ilkesinin unsurları şunlardır:

–Temel Hak ve Özgürlüklerin Anayasal Güvence Altına Alınmış Olması: Temel hakların
Anayasayla korunuyor olması, değiştirilmelerinin ya da sınırlanmaların zor olduğu; kişisel hakların idareye karşı derin bir güvence mekanizmasına sahip olduğu anlamına gelmektedir.

–Kanunların Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi: Ülkemizde Anayasa Mahkemesi aracılığıyla kanunların yargısal denetimi yapılmakta ve normlar hiyerarşisi çerçevesinde genelden özele doğru kurallar arasında bütünlük sağlanmaktadır.

–Kanuni İdare (Yasal Yönetim İlkesi)

İdare kuruluş ve görevleriyle kanunla düzenlenir. Kanuni idare ilkesinin 3 boyutu vardır:

-Kanuna saygı ilkesi,

-İdarenin kuruluş ve teşkilatlanmasında asli yetki yasama organına aittir,

– Kanuni dayanak ilkesi.

–Devlet Faaliyetlerinin Belirliliği İlkesi: Devlet faaliyetleri yönetilenlerce belirli ölçüde öngörülebilir ve şeffaf olmalıdır. İdareye takdir yetkisi verildiği durumlarda dahi idare tamamen serbest ve keyfi hareket
etmemelidir.

–İdarenin Yargısal Denetimi: Anayasa madde 125: “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.” Bunun istisnaları:

-Cumhurbaşkanı’nın tek başına yaptığı idari işlemler,

-Yüksek Askeri Şura’nın kadrosuzluk nedeniyle emeklilik ve terfi işlemleri,

-Türk Silahlı Kuvvetleri mensupları hakkındaki disiplin cezaları,

-Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’nun, meslekten çıkarma haricindeki, hakim ve savcıların özlük işleri ile ilgili olarak aldığı kararlar,

-Yüksek Seçim Kurulu kararları,

-Spor federasyonlarının tahkim kurulu kararları,

– Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları,

– Sıkıyönetim komutanının işlemleri.

–Mahkemelerin Bağımsızlığı ve Hakim Güvencesi: Mahkemelerin bağımsızlığı hakimlerin yasama ve yürütme organına ve idareye bağlı olmamaları, bunların hakim ve savcılara emir ve talimat verememeleri, tavsiyede bulunamamaları anlamındadır. Hukuk devletinde hakimler bağımsızdır ve teminat altındadırlar.

–İdarenin Mali Sorumluluğu: İdare işlemlerinde hukuka uygun davranmakla kalmaz, yönetilenlere vermiş olduğu maddi ve manevi zararları da tazmin yükümlülüğü bulunmaktadır. İdari işlem, eylem ya da sözleşmeden kaynaklı zararlar Hazine Kuramından günümüze tazmin edilmektedir. İdarenin mali sorunluluğu dahilinde, kusurlu ve kusursuz sorumluluk söz konusudur.

Kamu tüzel kişiliği, kamu yararına sağlamak amacıyla devlet tarafından kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulmuş, kamu gücü ayrıcalıklarına ve tüzel kişilik özelliklerine sahip örgütlenmedir.

Yerinden yönetim sisteminin uygulanması, bir devlet içinde, devlet tüzel kişiliği yanında, birden ziyade kamu tüzel kişilerinin ortaya çıkmasına yol açmıştır. Yerinden yönetim sisteminin yer yönünden ayrımı neticesinde ortaya çıkan yerel yönetimlerin kamu tüzel kişiliğine sahip oldukları doğrudan Anayasada belirtilmiştir.

“Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.”

Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının ise, bazıları Anayasada düzenlenmiş ve bunların kamu tüzel kişiliğine sahip olma nitelikleri gene Anayasada belirtilmiştir. Yasama organı bunların tüzelkişiliğine bir yasayla son veremez.

-Devlet,

-İl Özel İdaresi,

-Belediye,

-Köy,

-Üniversiteler,

-TRT,

-Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu,

-Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları (Ticaret ve Sanayi Odaları, Barolar Birliği, Mimarlar ve Mühendisler Odası…)

– Yüksek Öğretim Kurulu,

– TÜBİTAK,

– TÜBA,

– Bağımsız İdari Otoriteler (SPK, BDDK, RTÜK, EPDK, Rekabet Kurumu, Şeker Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu)

– TODAİE,

– Türk Standartları Enstitüsü,

– Türkiye Atom Enerji Kurumu,

– Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü,

– Savunma Sanayi Müsteşarlığı,

– Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü.

Yükseköğretim Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Türkiye Adalet Akademisi ve Kamu Denetçiliği Kurumu Anayasal olmakla birlikte; kamu tüzel kişilikleri Anayasada düzenlenmemiştir. Dolayısıyla YÖK, RTÜK, TAA ve Kamu Denetçiliği Kurumu tüzel kişiliklerini kurucu kanunlarından almaktadır.

Kamu tüzel kişiliği niteliğini Anayasadan almayan bir kuruluş söz konusu ise, bu kuruluşun kamu tüzelkişiliği çeşitli ölçütlerle ortaya konulmaktadır:

– Kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanmak koşuluyla idari işlemle kurulma: Kanunla kurulma konusunda herhangi bir tereddüt yaşanmamaktadır. Ancak, “kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulma” konusunun açıklanması gerekmektedir, zira özel hukuk tüzel kişileri de (Dernekler, vakıflar, şirketler, sendikalar,…) kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulurlar. Anayasanın 123. maddesinin 3. fıkrasında sözü edilen “kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulma”, herkes tarafından kurulabilme değil, yalnızca devlet tarafından ve kamu gücüne dayanılarak kurulmadır. Bu ise bir idarî işlem ile kurulma anlamına gelir.

–Kamu gücü ayrıcalıklarına (üstün ve ayrıcalıklı yetkilere) sahip olma: Bir tüzel kişi öteki gerçek ve tüzel kişilerle eşit durumda olmayıp onlarla girişeceği hukuki ilişkilerde üstün yetkilerle donatılmış ise, yani onların rızası olmaksızın tek yanlı işlemleri ile onlar hakkında yeni hukuki durumlar yaratabilme veya mevcut hukuki durumları değiştirebilme imkanına sahip ise, kamu tüzel kişidir.

–Kamu mallarına sahip olma: Tüzel kişinin malları, kamu malları statüsüne tabi tutulmuş ise, yani kamu malları gibi özel bir himayeden yararlanıyor ise kamu tüzel kişisinin varlığından söz edilebilir. Bu paralelde, tüzel kişinin gelirleri devlet gelirlerine tanınan himayeden yararlanıyor ise ve bu gelirlerin tahsili devlet gelirlerinin tahsili usulüne tabi kılınmış ise, o tüzel kişinin bir kamu tüzel kişisi olduğu söylenebilir.

Bu noktada kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde bulunan her malın kamu malı olduğu algısına kapılmamak gerekir. Bir malın kamu malı sayılabilmesi için kamu yararına tahsis edilmiş olması gerekmektedir.

– Personelinin devlet memuru statüsünde olması: Tüzel kişinin görevlileri Türk Ceza Kanunu’nun uygulanması yönünden devlet memurları olarak görülüyor ise, yani görevleri ile ilgili olarak kendilerine karşı işlenen suçlar veya görevleri dolayısıyla işledikleri suçlar daha ağır cezaî müeyyidelere tabi tutulmuş ise, o tüzel kişinin bir kamu tüzel kişisi olduğu sonucuna varılabilir.

a)Tüzel kişiliğe sahip olma (dolayısıyla hak ve borç sahibi olma, davacı ve davalı olabilme),

b)  Tek taraflı işlem ve re’sen icra yapabilme,

c)  Kendine özgü mal varlığına sahip olma ve bu malın (kamu malı değeri taşıması nedeniyle) özel korumadan yararlanması,

d)  Kendine özgü personele sahip olması ve bu personelin kamu personeli özelliklerine sahip olması,

e)  İdare hukuku kurallarına ve idari yargı denetimine tabi olma,

f)   Düzenleme yapabilme yetkisine sahip olma,

g)  Kamulaştırma yetkisi ve diğer kamu gücü ayrıcalıkların sahip olma,

h)  Kamu yükümlülüklerini yerine getirme,

i)   Gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişilerinden üstünlük.

İdari hizmetlerin tek elden ve tek bir merkezden yürütülmesini ifade eder. Merkezden yönetim ilkesinde ülkemiz açısından bir merkez (başkent) teşkilatı bir de merkezin dışında ona yardımcı olması amacıyla taşra teşkilatı yer almaktadır.

Yetki genişliği ilkesi (Tevsii Mezuniyet): Bir yerin veya bir hizmetin başında bulunan görevliye, aslında merkeze ait olan karar alma ve uygulama gibi kamu gücünden kaynaklanan yetkilerin tanınması durumu yetki genişliğini ifade etmektedir. Merkeziyetçiliğin sebep olduğu kırtasiyecilik, işlerin aksaması gibi sakıncaları önlemek için akla gelen olasılıklardan biri, taşra teşkilatı içerisindeki bir görevliye başkent adına
karar alma gücünü devretmektir. Yetki genişliği ilkesi sadece il genel idaresinin başı olan valiye tanınan bir yetkidir.

Taşra örgütlerinin temel görevleri, merkezin emirlerini yerine getirmek ve merkezin görevlerini bulundukları coğrafyada uygulayarak nizamın sağlanmasına destek olmaktır. Taşra teşkilatı Başkent teşkilatının hiyerarşik denetimi altındadır ve bir emir – komuta zinciri içerisinde hareket edilmektedir. Ancak valiye bazı durumlarda merkeze sormadan ve danışmadan il sınırları içinde karar alma ve uygulama yetkisi
verilmiştir.

Yetki genişliği ilkesi uyarınca, kendilerine verilen gücü kullanan kimseler, merkezin hiyerarşisine tabi olup, merkez örgütü içinde sayılmaktadırlar.

Kamu kudreti aslında hala merkezi idarenin elinde bulunmaktadır; çünkü “yetki genişliği verilen makam devlet tüzelkişiliğini kullanmaktadır”.

“Genişletilmiş yetkilere sahip görevlinin, merkeze bağlı hiyerarşik kademe olarak kullandığı bu yetkilerin merkezin kararları ile eylem ve işlemlerinden hiçbir farkı yoktur”. Bu yetkililer sadece kendilerine bırakılan alanlarda yetkilerini doğrudan kullanabilirlerse de, merkezin hiyerarşisine tabi olup, hiyerarşi yetkisinin olağan sonucu olarak, merkezin emir ve direktiflerine uymak zorundadırlar.

Merkezdeki yöneticiler ise, yetki genişliği aracılığıyla taşradaki yöneticiye bırakılan alanlarda, asla onların yerine geçerek işlem yapamazlar; yani kendi iradelerini onların iradeleri ile ikame edemezler; sadece onlara emir ve talimat verebilir, yapılmış işlemler üzerinde tasarrufta bulunabilirler.

Yetki genişliği ilkesi çerçevesinde hareket serbestîsine sahip valinin kendine ait bir bütçesi, gelir ve gider kalemi bulunmamakta; harcamalarını ve bütçelendirilen faaliyetlerini merkezi otorite içerisinde
gerçekleştirmektedir.

Merkezin üstlenmediği kimi kamu hizmetlerinin, merkezden ayrı ve özerk kamu idareleri tarafından
yürütülmesidir.

İdari ademi merkeziyet olarak da adlandırılan bu sistem, siyasal ademi merkeziyetten farklıdır. Siyasal ademi merkeziyet federalizm anlamında kullanılıp, federal devleti oluşturan her bir federe devletin, yasama, yürütme ve yargı yetkilerine sahip olmaları anlamına gelir. Buna karşılık, idari ademi merkeziyette, merkezî idare teşkilâtı içinde yer almayan, merkezî idarenin hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişilerinin idarî yetkileri dışında yasama ve yargı yetkileri yoktur.

Yerinden yönetim ilkesinde ülkemiz açısından bir mahalli idareler yapısı bir de teknik hizmetleri ülkenin tümünde uygulamaya yönelik olarak kurulan hizmet yerinden yönetim kuruluşları yer almaktadır.

Anayasaya göre, “Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir”.

Mahalli idareler, belli bir yörede oturanlara, salt orada oturmaları dolayısıyla ortaya çıkan müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak amacı ile tanınan özerkliği ifade etmektedir. Belli bir yörede (il, belediye, köy) oturanlara tanınan özerklik dolayısıyla ortaya çıkan kamu tüzel kişilerine ise yerel yönetimler denilmektedir. Yerel yerinden yönetimin özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:

– Yerel yerinden yönetim kuruluşları merkezi idarenin, yani Devlet tüzel kişiliğinin dışında yer alan kamu tüzel kişileridir. Bu kuruluşlar kamu tüzel kişileri olduklarından, kendilerine özgü bir iradeye
sahip olup, devletten ayrı malvarlıkları ve bütçeleri mevcuttur. Bu kuruluşlarda çalışan kamu görevlileri merkezi idarenin hiyerarşisine dahil değildir.

– Yerel yönetim kuruluşlarının kurucuları, bu kuruluşların hizmet gördükleri yörenin seçmenleridir. Zira mahalli idareler, belli bir yörede oturanlara salt o yörede oturdukları için ortaya çıkan ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tanınan bir özerkliği ifade etmektedir. Bu nedenle, yerel yerinden yönetim kuruluşlarının organları, hizmet gördükleri yörenin seçmenleri tarafından belirlenir.

ii.Hizmet Yerinden Yönetim (Hizmetsel Kuruluşlar): Sosyal devlet ilkesinin gelişmesiyle, devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin son derece arttığı, çeşitlendiği ve yoğunlaştığı bir dönemde görülmeye başlamıştır. Belli bir yöreye özgü olmayan; fakat belli bir hizmet itibariyle yerinden yönetim sisteminin uygulanması ile bu yeni kamu hizmetleri merkezî idare teşkilâtı dışında oluşturulan kamu tüzelkişilerine gördürülmeye başlandı.

Her biri ayrı bir teknik bilgi ve uzmanlığı gerektiren hizmetlerin merkezî idare teşkilâtı dışında oluşturulan kamu tüzel kişilerince görülmesi süreci hizmet yerinden yönetim olarak tanımlanabilir.

Yerinden yönetim sisteminin hizmet yönünden uygulanması sonucunda da devlet tüzel kişiliği dışında yer alan, Devletten ayrı bir iradeye, malvarlığına ve bütçeye sahip olan, görevlileri merkezi idarenin
hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişileri ortaya çıkmıştır.

-Hizmet yerinden yönetim belli bir hizmete özerklik tanınmasını gerektirir. Oysa yerel yerinden yönetim, belli bir yörede yaşayan insanlara salt o yörede bir arada yaşamalarından kaynaklanan müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için tanınan özerkliği ifade eder.

-Yerel yönetim kuruluşlarının organlarının bu kuruluşların hizmet yaptıkları yerlerdeki seçmenlerin iradeleri ile belirlenmektedir. Buna karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının organları seçmenlerin iradesi ile belirlenmez.

– Yerel yönetim kuruluşları birer kişi topluluğu olmasına karşılık, hizmet yerinden yönetim kuruluşları kural olarak birer mal topluluğu yapısındadırlar. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları bir malvarlığının belli
bir hizmete tahsis edilmesi ile tüzel kişilik kazanmışlardır.

– Güçlü bir devlet yönetimi sağlar.

– Üniter devlet yapısını güçlendirir.

–  Hizmetler yerel etkilerden uzak ve rasyonel bir şekilde yürütülür.

–  Hizmetler daha az harcamayla yürütülür.

–  İdari ve mali denetimi kolaydır.

–  Hizmetler yeknesak (tek tip) yürütülebilir.

–  Hizmetlerin yürütülebilmesi yörelerin malî olanakları ile bağımlı ve orantılı değildir.

–  Hizmete dair planlama kolaylaşır.

–  Bürokrasi ve kırtasiyeciliğe yol açar.

–  Zaman kaybına sebep olur ve hizmetler gecikerek yürütülür.

–  Teknik personel sıkıntısı yaşanır.

–  Yerel ihtiyaçlar yeterince dikkate alınamaz.

–  Demokratik ilkelere uygun değildir.

– Demokrasi ilkesine uygundur.

–  Yerel ihtiyaçlar dikkate alınabilir.

–  Bürokrasi ve kırtasiyeciliği azaltır.

–  Hizmetler daha hızlı bir şekilde yürütülür.

–  Üniter yapısı ve ülke bütünlüğünü sarsma tehlikesi vardır.

–  Hizmetler yeknesak yürütülemez.

–  Mali denetiminde güçlükler yaşanması söz konusu olur.

–  Partizanca uygulamalara yol açabilir.

–  Hizmetler uzun dönemli planlamalardan uzak, anlık gereksinimler dahilinde sürdürülür.

İdareyi oluşturan tüm örgüt yapısı, birbirlerinden ayrı ve parçalanmış bir görünüm ortaya koysalar dahi kuruluş ve görevleri bakımından birbirlerinden tamamen bağımsız olarak değerlendirilemezler.
İdareyi oluşturan örgütlerin görevleri yönüyle de bir bütünlük göstermeleri gerekmektedir. Bu örgütler, görevlerini birbirlerinden kopuk olarak değil; birbirleri ile uyum içinde yürütmek zorundadırlar.

İdareyi oluşturan her bir örgüt, kanuni idare ilkesi uyarınca ya doğrudan doğruya kanunla veya kanunun açıkça verdiği bir yetkiye dayanılarak kurulmaktadır. Bu anlamda, İdarenin bütünlüğü ilkesi, üniter devlet ve kanuni idare ilkesi ile sıkı sıkıya ilişkilidir.

Anayasaya göre idare, teşkilat ve görevleriyle bir bütündür ve kanuna dayanır. İdari teşkilat, tekçi(üniter) devlet ilkesi gereğince, bir uyum ve bütünlük içinde çalışmalıdır. Bu uyum ve bütünlük iki hukuki araçla sağlanır:

–  Hiyerarşi,

–  İdari vesayet.

Merkezden yönetim içerisinde, tüm hizmetlerin düzenlendiği bir başkent teşkilatı ve bu hizmetlerin tüm ülkede uygulanmasını ve yürütülmesini sağlayan bir taşra teşkilatının varlığı söz konusudur. Bu ikili sistemin sorunsuz bir şekilde çalışabilmesi için, başkent ile taşra arasında bütünlüğün sağlanması zorunludur. Bu bütünlük hiyerarşi adı verilen hukuki bağ ile sağlanmaktadır. Teşkilat şeması içerisindeki kullanımı
itibariyle, hiyerarşi, başkent örgütünün kendi taşra örgütleri üzerindeki denetim aracı olarak ifade edilebilir.

İdari düzeni gerçekleştirmek için kullanılan hiyerarşik denetim süreci, üst makam veya memurların ast
derecelerdeki makam veya memurlar üzerinde sahip olduğu hukuki güç olarak da değerlendirilmektedir. Bu düzeni gerçekleştirmek için üst makamın astları üzerinde sahip olduğu güce hiyerarşi gücü, bu güçten kaynaklanan yetkilere ise, hiyerarşik yetkiler denilmektedir.

İdare teşkilatı içinde ele alındığında, bu teşkilatın görevlilerinin aşağıdan yukarı
doğru derecelerle birbirlerine bağlanarak üstteki yetkililere tabi olmalarını ifade etmektedir.

Hiyerarşik Makamlar: Ülke düzeyinde yürütülmesi gereken her bir idari hizmet, teknik konular dahilinde, bakanlık biçiminde örgütlenmiş ve merkezde toplanmıştır.

Merkezi idare teşkilatında hiyerarşik düzenin en üst amiri bakan olarak belirmektedir. Bakan en yüksek hiyerarşik amir olmakla beraber, hiyerarşi yetkisi sadece bakan tarafından kullanılmaz. Hiyerarşi düzeninin her bir kademesinde yer alan üst dereceli memurlar da, kendi maiyetlerinde çalışan görevlilerin hiyerarşik amiri durumundadırlar.

-İl özel idaresinde en yüksek hiyerarşik amir vali,

-Belediye idaresinde belediye başkanı,

-Köy idaresinde ise muhtar en yüksek hiyerarşik amirlerdir.

Bununla birlikte, hem yerel yönetimlerde ve hem de hizmet yerinden yönetim kuruluşlarında, hiyerarşi düzeninin her bir basamağında yer alan hiyerarşik amirler de bulunmaktadır.

1982 Anayasasına göre her bakan Başbakan’a karşı da sorumludur. Ancak, bakanların Başbakan’a karşı sorumlu olmalarından, Başbakan’ın bakanlar üzerinde hiyerarşi yetkisine sahip olduğu sonucu çıkarılamaz. Bakanların Başbakan’a karşı sorumlu olduklarını belirten Anayasanın 12. maddesinin 2. fıkrası siyasal sorumluluğu ifade etmektedir.

Bakan – Müsteşar

Müsteşar – Genel Müdür

Bakan – Vali

Vali – Kaymakam

Kaymakam – İlçe Milli Eğitim Müdürü

Hiyerarşi Gücünün Kapsamı: Hiyerarşi olgusu, astın memuriyet durumuna ilişkin işlemler yapma, asta emir verme ve astın işlemlerini hukuka uygunluk ve yerindelik bakımından denetleme yetkilerini  içermektedir.

a)Astın Memuriyet Durumuna İlişkin İşlem Yapma: Hiyerarşik amir, astın memuriyet durumuna ilişkin bazı işlemleri yapabilme yetkisine sahiptir. Örneğin, hiyerarşik amir, astlarına ilişkin atama ve yükseltme işlemlerini yapma, onlara disiplin cezaları verme ve onların hizmet yerlerini değiştirme yetkisine
sahiptir.

b)Asta Emir Verme: Hiyerarşik amir, astına emir ve direktif verme, genelge ve tebliğler vasıtasıyla kanunların nasıl uygulanması gerektiği konusunda yol gösterme yetkisine sahiptir. Astın, üstün emrine karşı itiraz etme ya da dava açma hakkı yoktur.

Ast, üstün emrinin yönetmelik, tüzük, kanun veya Anayasa’ya aykırı görür ise, bu emri yerine getirmeme ve bu aykırılığı emri verene bildirme hakkına sahiptir. Ancak üst emrinde ısrar eder ve bu emri yazı ile yenilerse, ast bu emri yerine getirmekle yükümlüdür. Bu halde, emri yerine getiren sorumlu değildir.

Ancak konusu açık suç teşkil eden bir emir noktasında, ast, üstün emrini yerine getirmeme hakkına sahip olduğu gibi, suç niteliğindeki bir emri yerine getirirse sorumluluktan kurtulamaz. Bu durum Anayasada kanunsuz emir olarak düzenlenmektedir.

c)Astın İşlemlerini Denetleme Yetkisi: Hiyerarşik amir, astın işlemlerini denetleme ve bu denetim neticesinde astın işlemlerini onama, onamama, değiştirme, düzeltme, kaldırma, geri alma, iptal etme, uygulanmalarını erteleme ya da durdurma yetkilerine sahiptir.

Hiyerarşik üst astın işlemlerini hem hukuk kurallarına ve hem de ihtiyaca uygunluk bakımından denetleme yetkisine sahiptir. Hiyerarşik denetim hem hukukilik ve hem de yerindelik denetimidir.

Hiyerarşi, aynı tüzel kişilik içerisindeki bir idarenin iç idari denetimi olarak ifade edilmiştir. Yasama ve yargıda hiyerarşi söz konusu değildir.

Yerinden yönetim sisteminin varlığı devlet tüzelkişiliğinin yanında farklı kamu tüzel kişilerinin de ortaya çıkmasına yol açar. Bu kamu tüzelkişileri merkezi idareye karşı belli ölçüde bir özerkliğe sahiptirler. Yerinden yönetimin varlığının neticesi olarak ortaya çıkan kısmen özerk kamu tüzelkişileri, denetimden arınarak hareket etmeleri halinde kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini
engelleyebilirler. Bu olası sakıncayı ortadan kaldırmak adına, devlet tüzelkişiliğini temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşlarını belli ölçüde denetleme yetkisi ile donatılması zorunludur.

Devletin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini
sağlamak için, merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu denetim yetkisine idari vesayet denilmektedir.

1982 Anayasa’nın 127. maddesinin 5. fıkrası, idari vesayet yetkisini şu şekilde göstermektedir: “Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir”.

Anayasa’da hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerinde merkezi idarenin sahip olduğu vesayet yetkisi açıkça belirtilmemekle beraber, bu kuruluşlara oranla daha özerk olan yerel yönetimler için kabul edilen bu
yetkinin hizmet yerinden yönetim kuruluşları için de geçerli olduğunu kabul etmek gerekir.

Özetle, bir kamu tüzelkişisinin bir başka kamu tüzel kişisi üzerindeki denetim yetkisi idari vesayet olarak ele alınmaktadır. İki ayrı kamu tüzelkişisinden biri merkezden yönetim olarak kabul edilmekte (devlet) ve bu kamu tüzelkişisine diğer kamu tüzelkişisi üzerinde denetim yetkisi tanınmaktadır.

Bu tür bir idari vesayet ilişkisinde, ayrı bir kamu tüzelkişiliğine sahip olan YÖK ile Üniversiteler arasındaki ilişkiyi ya da ilçe belediyeleri ile büyükşehir belediyesi arasındaki ilişkiyi vesayet denetimi olarak değerlendirebiliriz.

Vesayet yetkisi, kural olarak yerinden yönetim kuruluşlarının organları ve işlemleri üzerinde kullanılır. Vesayet makamları, merkezin çeşitli birimleridir. Özellikle İçişleri Bakanı, vali ve kaymakam temel vesayet makamlarıdır. Vesayet aynı zamanda, üst kuruluşlar ile bunların alt kuruluşları arasında da görülür.

Ulaştırma Bakanlığı – Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları

Millî Savunma Bakanlığı – Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu

Ankara Valiliği – Ankara Büyükşehir Belediyesi

Ankara Büyükşehir Belediyesi – Çankaya Belediyesi

Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği – İzmir Ticaret Odası

Barolar Birliği – İstanbul Barosu

Yerinden yönetim kuruluşlarının organları üzerinde idari vesayet yetkisi, bu idarelerin organ veya
görevlilerinin seçimi, atanmaları, seçimlerinin onanması ve görevlerine son verilmesi biçimlerinde ortaya çıkabilir.

Ancak unutulmamalıdır ki, yerel yönetimlerin karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulur. Bununla birlikte hizmet yerinden yönetim kuruluşlarından olan kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organları, o kuruluşların üyeleri tarafından seçilir. Bu durumda, merkezi idareye kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarını seçme ve atama yetkisi
tanınmamıştır

Yerel yönetimlerin seçimle belirlenen ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının organlarının üyelik sıfatlarını kaybetmeleri ancak yargı kararıyla mümkündür. Anayasa’nın yerel
yönetimlerin ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının seçilmiş organları üzerinde merkezi idareye tanıdığı tek yetki, bu organları geçici olarak görevden uzaklaştırma yetkisidir.

Hiyerarşi olağan bir yetki iken; vesayet, ayrıksı bir yetkidir. Vesayet yetkisini kullanabilmek için vesayet makamının o işlem için kanuni dayanağı olmak zorundadır.

Merkezi idare içinde idari vesayet yetkisini kullanacak makamların ve bu makamların yerinden yönetim kuruluşlarının hangi işlemleri üzerinde bu yetkiye sahip olduklarının kanunda açıkça belirtilmesi zorunludur. Hiyerarşi yetkisinin genel ve olağan bir yetki olmasına karşılık, idari vesayet yetkisi istisnai bir yetki olup, kanunda öngörülmedikçe kullanılamaz. Kısacası idari vesayet ancak kanunun açıkça yetki verdiği durumlarda kullanılabilecek dar kapsamlı bir yetkidir

Hiyerarşi yetkisi dahilinde hem hukukilik hem de yerindelik denetimi söz konusu iken; vesayet kural olarak vesayete tabi olan idarelerin işlemlerinin hukuka uygunluğuna ilişkindir. Ancak belirli durumlarda yerindelik denetimi de uygulanmaktadır.

Vesayet makamı kural olarak yerinden yönetim kuruluşunun işlemini, onama, onamama ya da uygulanmasını erteleme yetkisine sahiptir. Ancak vesayet makamı, söz konusu işlemi değiştiremez, düzeltemez ve iptal edemez. Çünkü vesayet makamının yerinden yönetim kuruluşunun işlemini değiştirmesi, kendi iradesini yerinden yönetim kuruluşunun iradesi yerine ikame etmesi anlamına gelir ki, idari vesayette, ikame kural olarak mümkün değildir.

Kaymakamın köy muhtarının köylü lehine olmayan işlemlerini 7 gün içerisinde iptal edebilmesi ise, ender olarak uygulanan iptal mekanizmasına örnek olarak gösterilebilir.

442 sayılı Köy Kanunu’nun 40. maddesine göre, “Köy muhtarının köylü faydasına olmayan kararlarını kaymakam bozabilir. Fakat, onun yerine kaymakam kendiliğinden karar veremez. Karar, yine köylü
tarafından verilir.”Burada kaymakamın gerçekleştirdiği denetim olağan vesayet yetkisini aşıp, yerindelik denetimine yaklaşmaktadır.