İdare Hukuku Ders Notları 1. Bölüm

Kavramsal açıdan idare, önceden tespit edilen bir amacın gerçekleştirilmesi için kurulan teşkilat ya da bu amaç doğrultusunda yürütülen planlı insan faaliyeti anlamına gelmektedir. Bu anlamda idare, hem örgüt, hem de örgütlü faaliyet anlamında kullanılabilir.

Toplu halde yaşanan tüm platformlarda bir idare anlayışının olduğu değerlendirilirse, yönetim olgusunun gerek özel gerekse kamusal yaşamı yönlendirdiği belirtilebilir. İdare kavramı hem kamu alanını hem de özel hukuk ilişkilerini kapsamakla birlikte, “idare hukuku” özel idare anlayışını dışarıda tutmaktadır. İdare hukukunun konusunu “kamu idareleri”, yani “devlet idaresi” oluşturur. İdare hukukunun, aslında “kamu idaresine egemen olan hukuk” olduğunu söyleyebiliriz.

İdare Hukuku en geniş anlamıyla idarenin hukukudur. Devlet idaresi ise başlıca iki anlamda kullanılmaktadır. Devletin personeli ve teşkilat yapısı olarak değerlendirildiğinde organik ya da yapısal idare; devletin işlemleri ve faaliyetleri ele alındığında ise işlevsel ya da fonksiyonel idare anlaşılmalıdır.

•İdare hukukunun konusu olan idare, “özel idareler” değil, “kamu idaresi”dir. “Kamu idaresi” terimi yerine kısaca “idare” terimi kullanılır.

• İdare, devletin yürütme organının bir parçasıdır.

•İdare, devletin bir organıdır. Ancak bu idare organı, devletin yasama ve yargı organlarının tamamıyla dışında kalır.

•Yürütme organının içinde yer alan, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar idare kavramına kural olarak dahil değildir. Kural olarak idare, yürütme organının Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar dışında kalan kısmıdır.

•Ancak, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar, idare kavramıyla yakın ilişkiler içindedir.

 İdarenin bir takım faaliyetleri, idari fonksiyona tabi olmasına rağmen idare hukukunun konu sahasına dahil değildir. Bu faaliyetler siyasi nitelikte olmamakla birlikte, idari olmaktan uzaktır ve özel hukuk alanında değerlendirilmektedirler. İdare bazı faaliyetlerinde bir özel hukuk kişisi gibi davranmaktadır. Örneğin idare,
ihtiyacı olduğu bir binayı bir özel kişiden, kira sözleşmesi yaparak kiralayabilir. Burada yapılan kira sözleşmesi, idare hukukuna değil, borçlar hukukuna tabidir. Bu sözleşmeden kaynaklı uyuşmazlıklara adli yargıda bakılır. Bu noktada idarenin hangi faaliyetinin idare hukukuna, hangisinin ise özel hukuka tabi olduğunu, dolayısıyla idare hukukunun uygulama alanını saptamakta fayda bulunmaktadır.

İdare hukukunun uygulama alanının belirlenmesinde iki ölçüt kullanılmaktadır:

– Kamu gücü ölçütü,

– Kamu hizmeti ölçütü.

Kamu gücü ölçütü: İdarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işler idare hukukuna tabidir ve bu
işlerden doğan uyuşmazlıklarda görev idari yargıya aittir.

Kamu hizmeti ölçütü:
Kamu hizmetleri, idare organlarının sağlık, eğitim, ulaşım gibi alanlarda verdikleri hizmetlerdir. Kamu hizmetlerinin tekel konusu olması zorunlu değildir. Amaç kamu yararını gerçekleştirmektir. Kamu hizmetleri sürekli ve düzenli olarak yürütülmelidir ve bu hizmetlerin doğrudan kamu kuruluşlarınca yürütülmesi zorunlu değildir.

İdarenin kamu gücü kullanmadan gerçekleştirdiği ya da temelinde kamu yararı bulunmayan işlemleri idare hukukunun görev sahasına dahil değildir ve bu işlemlerden kaynaklı uyuşmazlıkların çözüm mercii idari yargı değil; adli yargıdır.

Kuvvetler ayrılığı kuramına göre devlet, içerisinde yasama, yürütme ve yargı olarak üç temel gücü ya da
faaliyeti içerir. İdare yapısal olarak yasama ve yargıdan ayrıdır. Ancak idare yürütmenin içinde yer almasına rağmen yürütmenin içinde ayrı bir kanat oluşturur.

İdare-Yasama Ayrılığı: Yasama organı devletin hukuk kurallarını belirleyen erktir. Yasama faaliyeti TBMM’ye aittir. TBMM, görev ve yetkilerini iki tür irade ile ortaya koyar. Bu irade biçimleri, kural olarak soyut hukuk kurallarını belirten kanunlar ve öznel durumlar oluşturan parlamento kararlarıdır.

İdare-Yürütme Ayrılığı: Yürütme genel ve soyut hukuk kurallarının tüm ülkeye ve tüm bireylere
uygulanmasıdır. Siyasi faaliyetleri hariç olmak üzere, yürütme ve idare, görev ve yetkilerini idari işlemlerle yerine getirir. Yürütme erki doğası gereği geniş bir örgütlenme anlayışı ve kalabalık bir personel yapısını gerektirir.

İdare organı, yürütme organının içinde yer almaktadır. Ancak idare, yürütme organının tamamı değil, sadece bir kısmını oluşturmaktadır. İdare yapısı, yürütme organının Cumhurbaşkanı ve Bakanlar
Kurulu dışında kalan kısmıdır. İdare organına, Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanların girmediğini söyleyebiliriz.

Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar “kamu hizmetleri dışında” kalan alanda siyasi nitelikli faaliyetler üstlenerek idareden ayrılmaktadır.

İdare-Yargı Ayrılığı: Yargı gücü bağımsız mahkemelerce yerine getirilmektedir. Bağımsız mahkemeler, hiçbir organ, makam, merci veya kişi tarafından yargı yetkisini kullanırken kendilerine emir ve talimat verilemeyen, genelge gönderilemeyen, tavsiye ve telkinde bulunulamayan, kararları yasama ve yürütme organlarını bağlayan, kararları bu organlarca hiçbir surette değiştirilemeyen ve yerine getirilmesi geciktirilemeyen, görevlerinde bağımsız ve teminatlı hâkimlerden meydana gelen kuruluşlardır.

Devletin işlevsel yönü, yaptığı faaliyetlere bakılarak anlaşılabilir. İdari fonksiyon devletin yasama ve yargı fonksiyonu ile yürütme organının siyasî fonksiyonu dışında kalan fonksiyonu ve devlet dışındaki diğer kamu tüzel kişilerinin fonksiyonudur.

İdare – Yasama Ayrılığı: Yasama organı tarafından yapılan işlemler yasama işlevini, yasamanın öngördüğü kurallar çerçevesinde idare tarafından gerçekleştirilen kuralların uygulanma meselesi ise idare işlevini ortaya koymaktadır. İdarenin kanunla düzenlenmeyen bir alanda işlem yapması bir yetkisizlik olarak fonksiyon
sakatlığını gündeme getirecektir.

Yürütme organı içinde yer alan Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan ve Bakanlar aynı zamanda siyasal faaliyetlerde de bulunduklarından idareden ayrılırlar. Ancak idarenin tek faaliyeti idari faaliyettir.

Yürütme fonksiyonu, idarî fonksiyon  ve siyasi fonksiyonu olmak üzere iki kısımdan oluşur. “İdarî fonksiyon” idare hukukunun, “siyasi fonksiyon” anayasa hukukunun konusuna girmektedir.

Siyasi fonksiyonu, “ülkenin genel siyasetini belirleme”, “ülkenin yönetimini sağlama”, faaliyeti iken; idari
fonksiyon, halkın günlük ihtiyaçlarının giderilmesini içerir ve subjektif nitelikli işlemler yapar. Siyasi fonksiyon, genel yönetim; idarî fonksiyon, kamu hizmetiyle alakalıdır. Siyasi fonksiyon, “hükümet etmek”, idarî fonksiyon ise “teknik” niteliktedir.

– TBMM seçimlerinin Cumhurbaşkanınca yenilenmesi,

– Başbakanın atanması ve istifasının kabulü,

– Bakanların atanması ve azledilmeleri,

– Bir Bakanın bir başka Bakana vekalet etmesi,

– Bir Bakanın milletlerarası antlaşmaya imza atması,

– Hükümet programının hazırlanması ve hükümetin TBMM ile olan ilişkileri,

– Kanun tasarılarının hazırlanması ve TBMM’ye sunulması,

– Cumhurbaşkanının, Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil etmek,

– Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetmek,

Yargı fonksiyonu, hukuki uyuşmazlıkları ve hukuka aykırılık iddialarını çözümleyen ve karara bağlayan bir devlet fonksiyonudur. Yargı organı tarafından yargılama usulleri kullanılarak yapılan işlemler yargı işlemidir. İdari işlemin yargı ile uyumlu çalışma zorunluluğu ve Hakimler ve Sacılar Yüksek Kurulu’nun yargı organlarına dair düzenleyici işlemler yapma görevi, idareyi yargıya yakınlaştırır. Ancak mevzu uyuşmazlıkların çözümü ve cezalandırma gücü olduğunda, idare bu sürecin dışında kalmaktadır.

Yasama fonksiyonu objektif hukuku formüle eder ve uygulamaya koyar. İdari fonksiyon ise, subjektif bir hukukî durum yaratır veya bireysel bir işlemle yasal bir durumun doğması için gerekli şartı belirler.

Yargı fonksiyonu, ihlâl veya uyuşmazlık halinde, bir hukuk kuralının veya hukukî durumun varlığını ve kapsamını belirtir ve buna uyulmasını sağlayacak tedbirlere karar verir. Yürütme organının Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan, Bakanlar kanadının salt siyasal nitelikli faaliyetleri dışındaki faaliyetleri idari
faaliyettir.

İdari Fonksiyonun Konusu: Yasama, yargı ve yürütmenin salt siyasal nitelikli faaliyetleri dışında kalan ve gündelik ihtiyaçları karşılamak için yürütülen faaliyetlerdir.

İdari Fonksiyonun Amacı: Siyasi görevlerinden arınan idare yapısının subjektif işlemler gerçekleştirirken güttüğü temel amaç, kamu yararının sağlanmasıdır. İdare, kamu yararı dışında hiçbir işlem veya eylemde bulunamaz. Aksi takdirde amaç sakatlığı, diğer adıyla yetki saptırması ortaya çıkacaktır.

–  İdari işlemlerle yerine getirilir.

–  İdari fonksiyon yerine getirilirken kamu gücü kullanılır. (İdare üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmıştır) – İdare tek taraflı ve icrai karar alma yetkisine sahiptir.

–  Bireylerle eşitlik söz konusu değildir.

–  Sürekli bir devlet fonksiyonudur.

– Kendiliğinden harekete geçer.

–  Bireylerle doğrudan ilişki kurar

1.  İdare hukuku genç bir hukuk dalıdır: İdare hukuku, 1800’lerin sonunda Fransa’da ortaya çıkmıştır.

2.  İdare hukuku tedvin edilmemiş bir hukuk dalıdır: İdare hukuku kuralları kodifiye edilmemiş, derlenerek tek bir kitapta toplanmamıştır. Medenî Kanun, Ticaret Kanunu, Ceza Kanunu benzeri bir
“İdare Kanunu” yoktur.

3.  İdare hukuku içtihatlara dayanır: İdare hukuku kuralları yasa koyucu tarafından oluşturulmamıştır. İdare hukuku daha ziyade yargıç yapısı bir hukuk disiplinidir. Yani idare hukuku kuralları, idarî yargı organlarının uzun bir zaman boyunca somut olaylarda verdikleri kararlarla oluşmuştur.

4.  İdare hukuku dinamik bir hukuk dalıdır: Kamu hizmetlerinin görülmesini amaçlaması neticesinde sürekli olarak değişen koşullara uyarlanması gereği ve içtihadi bir niteliği olması dolayısıyla değişken bir pozisyona sahiptir. İçtihat değişiklikleri idare hukukunu doğrudan etkilemektedir.

5.  İdare hukuku bağımsız bir hukuk dalıdır: İdare hukuku özel hukuktan tamamıyla ayrı bir hukuk dalıdır. İdare hukukunun bazı kavram ve ilkelerinin (örneğin tek taraflı işlemler, icraîlik, kamulaştırma,
idarî yaptırımlar, hukuka uygunluk karinesi, kamu gücü ayrıcalıkları gib) özel hukukta benzeri yoktur.

6.  İdare hukuku statüsel niteliktedir: Özel hukuk ilişkileri kural olarak sözleşmelere dayalıdır ve tarafların iradeleri dahilinde şekillenir. Taraflar irade uyuşmaları üzerine hukuki ilişki kurabilmektedirler. Oysa idare hukukunda, tarafların serbest iradeleriyle kararlaştırılan hukukî ilişkiler yoktur. İdare hukukunda kurallarla önceden belirlenmiş “statüler”, yani “genel hukukî durumlar” vardır. Ancak ilgili
kişinin içine girmek istediği statünün koşullarını belirleme, bu konuda pazarlık yapma gibi bir imkânı yoktur.

7.  İdare hukuku işlemleri tek-taraflıdır: Özel hukukta, hukukî işlemler ancak karşılıklı irade beyanlarıyla kurulabilir. Oysa idare hukukunda bir idarî işlemin yapılabilmesi için, o işlemin ilgilisi
tarafından kabul edilmesine gerek yoktur. İdari işlemler, idarenin tek yanlı irade açıklamasıyla ortaya çıkar.

8.  İdare hukukundan doğan uyuşmazlıklar idari yargı mercilerince çözülür: Özel hukuk uyuşmazlıklarına adliye mahkemeleri bakarken, idarî uyuşmazlıklara idare mahkemeleri bakar.

1.Milli güvenliğin sağlanması: Devletin en temel görevi milli birliğin, bütünlüğün sağlanması ve vatanın korunmasıdır. Milli güvenliğin sağlanmasından ve Silahlı Kuvvetlerin yurt savunmasına hazırlanmasından TBMM’ye karşı Bakanlar Kurulu sorumludur. Bu görevin yerine getirilebilmesi için Türk Silahlı Kuvvetleri
kurulmuştur.

2. Kolluk faaliyetleri: İç güvenlik, emniyet ve asayişin, yani kamu düzeninin korunmasına yönelik faaliyetlerdir. Devlet, bu konuda gereken tüm önlemleri alır. İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma temel kolluk birimleri olarak görev yaparlar.

3. Kamu hizmetleri:  İdare organlarının eğitim, sağlık, bayındırlık, haberleşme gibi alanlarda verdikleri hizmetlerdir.

4. Özendirme ve destekleme faaliyetleri: İdare belirli kişi, sektör veya çalışmaları kamu yararı amacıyla destekleyebilir.

5. Planlama faaliyetleri: İdarenin, devletin ve toplum hayatının geleceğine yönelik yapmış olduğu planlarıdır. Devlet Planlama Teşkilatı ve Milli Güvenlik Kurulu bu faaliyetleri gerçekleştiren kuruluşlardır.

6. İç düzen (öz yönetim) faaliyetleri: İdarenin, personel alımı, personelin eğitilmesi ve disiplin tedbirlerine yönelik faaliyetleridir. Doğrudan kamuya yönelik olmayan tek faaliyet koludur